Aquí hay un vínculo a "Secretaría EP Educación Media Sup.docx" en mi Dropbox:
https://www.dropbox.com/s/h2bbajm14d2iptv/Secretar%C3%ADa%20EP%20Educaci%C3%B3n%20Media%20Sup.docx
De la Secretaría de Educación Pública, con la que remite el documento Efectos de la declaración de la obligatoriedad de la educación media superior en la demanda futura por servicios educativos presupuestales, de conformidad con el acuerdo R.30a.15, derivado de la trigésima reunión plenaria ordinaria del Conaedu
México, DF, 27 de septiembre de 2012.
Diputado Federal Jesús Murillo Karam
Presidente de la Mesa Directiva de la Honorable Cámara de Diputados
Presente
Derivado de la trigésima reunión nacional plenaria ordinaria del Consejo Nacional de Autoridades Educativas (Conaedu), celebrada el pasado día 10 de septiembre de 2012, se adoptó el acuerdo R.308.15 que a la letra dispone:
"El Conaedu toma nota del documento titulado 'Efectos de la declaración de la obligatoriedad de la Educación Media Superior en la demanda futura por servicios educativos y sus impactos presupuestales', estudio que recoge las observaciones y recomendaciones realizadas por los representantes de las entidades federativas en torno al tema y, acuerda que el mismo sea remitido por la Subsecretaría de Educación Media Superior a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y a la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, para su análisis".
A solicitud de la Subsecretaría de Educación Media Superior de esta Secretaría de Educación Pública, remito en disco compacto y ejemplar impreso la información que da cumplimiento al citado acuerdo.
Atentamente
Licenciado Gonzalo Altamirano Dimas (rúbrica)
Titular de la Unidad de Coordinación Ejecutiva
Licenciado Gonzalo Altamirano Dimas
Titular de la Unidad de Coordinación Ejecutiva Secretaría de Educación Pública
Presente
En respuesta al oficio número UCE/0065/2012 y por instrucción superior envío de manera impresa y en disco compacto la información que da cumplimiento de lo dispuesto en el acuerdo R.302 adoptado en la trigésima reunión nacional plenaria ordinaria del Conaedu.
Atenta y cordialmente,
Licenciado Rafael Castelazo Mendoza (rúbrica)
Secretario Técnico
Secretaría de Educación Pública
Subsecretaría de Educación Media Superior
Consejo Nacional de Autoridades Educativas
Efectos de la declaración de la obligatoriedad de la Educación Media Superior en la demanda futura por servicios educativos y sus impactos presupuestales
Documento de Trabajo
El presente trabajo pretende ofrecer una panorámica general que sirva como eje conductor del análisis de los efectos que sobre la demanda por servicios educativos tendrá la reciente reforma al Artículo Tercero Constitucional que vuelve obligatoria la educación media superior (EMS) y sus posibles impactos presupuestales derivados de la misma.
A fin de explicar mejor los efectos que tendrá la reforma, es necesario precisar cómo se interpreta el concepto de obligatoriedad establecido por el legislador, de tal forma que la obligatoriedad del Estado de garantizar la educación media superior se establece como el deber del mismo de ofrecer un lugar para cursarla a quien teniendo la edad típica hubiera concluido la educación básica .1
Si partimos del hecho que para cursar la educación media superior no basta con encontrarse en la edad típica, sino que el aspirante previamente debió haber obtenido un certificado de secundaria, en concordancia con la anterior definición, la obligatoriedad para el Estado se reduce a garantizar que el sistema educativo nacional tenga la capacidad de absorber a los egresados de la educación básica y de retenerlos en las aulas hasta la conclusión de sus estudios en este nivel educativo, esta definición trae como resultado que la evolución futura de la demanda esté altamente condicionada por el comportamiento de tasa de cobertura y la eficiencia terminal de la educación secundaria así como del la tasa de eficiencia terminal de la EMS, por otra parte la reforma constitucional tampoco establece al Estado Mexicano la obligación de ofrecer Educación Media Superior a aquellos que teniendo concluida la Educación Secundaria se encuentren por encima de la edad típica, es decir que se encuentren en situación de rezago educativo. De forma tal que de no darse un cambio sustantivo en estas variables, no obstante que se declaró obligatoria la EMS, no cabe esperar un incremento importante en la demanda por este servicio educativo.
Lo anterior se evidencia si analizamos la forma en que se desagrega la población que no fue absorbida por la educación media superior, calculada a partir de la tasa de absorción para el ciclo escolar 2008-2009, cuya tasa de cobertura fue del orden 62.3 % lo que viene a significar que cerca de 2.4 millones de jóvenes en edad de cursar la educación media superior no lo estaban haciendo.2
Como se puede observar en el cuadro anterior,3 las principales causas de la falta de cobertura son explicadas más por número de jóvenes que no terminaron la secundaria y por la deserción en la media superior que por la falta de capacidad del sistema educativo para absorber a los egresados de la secundaria.
Hechas las consideraciones anteriores, el presente análisis se centrará en los aspectos siguientes:
1. Efectos en la demanda por servicios educativos de EMS en función a la evolución histórica observada en las variables que inciden en la cobertura educativa de EMS superior y que fueron mencionadas en el párrafo anterior.
2. El efecto de implementar una política orientada a ofrecer servicios de EMS en aquellos municipios que teniendo planteles de educación secundaria, no cuentan con servicios públicos de EMS.
3. Una breve reflexión sobre los mecanismos presupuestales a través de los cuales pueda financiarse la expansión futura de la demanda.
1. Efectos en la demanda por servicios educativos de EMS en función a la evolución histórica observada en las variables que inciden en la cobertura educativa de EMS.
Para el ciclo escolar 2010-2011, la tasa de absorción de egresados de secundaria alcanzó 96.7 %2 lo que significó que casi 97 de cada 100 egresados obtuvo un lugar en la educación media superior, sin embargo el indicador decobertura neta es decir el porcentaje de la población de 15 a 17 años que se matricula en este tipo educativo, al inicio del ciclo 2010-2011 fue de 53.2%. Si se estimara la cobertura sólo para el grupo de edad típica con secundaria terminada, entonces sería de 69%. En el primer caso, se estaría hablando de la inasistencia de casi 3 millones de jóvenes, mientras que en el segundo, de un millón y medio,3 dentro de los últimos se encuentran cerca de 600 mil jóvenes que desertaron.
La tasa de absorción mide la eficacia del sistema educativo nacional para atender a la población demandante en el nivel de educación media superior, ya que permite conocer el número de egresados de educación básica que logran ingresar a este nivel, como puede apreciarse en el cuadro que se presenta a continuación, la totalidad de las entidades federativas tienen una tasa de absorción mayor al 80%, incluso existen entidades que están absorbiendo una cantidad mayor al 100% de la egresión de secundaria, circunstancia que puede ser explicada por la migración entre entidades o por flujos diarios de estudiantes en zonas urbanas limítrofes entre varias entidades como puede ser el caso de la Laguna o de la Zona Metropolitana de la Ciudad de México, lo anterior permite anticipar que la inversión futura por servicios educativos habrá de focalizarse en aquellas entidades que están recibiendo fuertes presiones por efectos migratorios, por ejemplo Baja California, Baja California Sur, Nuevo León, Sinaloa y en aquellas cuyas tasas de cobertura son las más bajas, San Luis Potosí, Michoacán por poner solo unos ejemplos, para lo cual es necesario realizar estudios de microplaneación más precisos.
Cabe mencionar que el comportamiento de la migración se ha venido observando a través de la historia como lo muestra el siguiente cuadro:
De lo anterior podemos observar que si bien hay entidades que tienen una absorción mayor al 100% derivado de la migración, este fenómeno se ha presentado al menos desde hace 10 años, por lo que dichas Entidades ya tienen cubiertos en su mayoría los recursos necesarios para dicho fenómeno.
Por otra parte, es importante señalar que ningún país del mundo ha alcanzado una cobertura del 100 % en la EMS, circunstancia que puede ser explicada entre otras cosas por la incorporación anticipada al mercado de trabajo.6
Estimación del comportamiento futuro de la matrícula
Con base a la evolución de las variables ya mencionadas, se efectuó una estimación del comportamiento futuro de la demanda a través de un modelo de pronóstico, estableciendo entre otros supuestos que la tasa de crecimiento de la cobertura y la eficiencia terminal de secundaria, así como la tasa de eficiencia terminal de la media superior continuaran creciendo en forma constante a la misma tasa que lo hizo entre los ciclos escolares 2006-2007 al ciclo escolar 2011-2012, considerando la población de acuerdo con las estimaciones del Conapo.
Asimismo se procedió a estimar los costos que implican el crecimiento de la demanda por servicios educativos para los próximos años. Considerando que de acuerdo con la experiencia adquirida a través de la operación del programa de infraestructura para la educación media superior, se sabe que la mayor parte de los nuevos servicios están siendo abiertos en comunidades pequeñas y en menor parte lo hace en zonas metropolitanas las estimaciones se realizan considerando el número de aulas que serían necesarias para incorporar la nueva demanda, incluyendo para tal fin un supuesto simplificador que contempla que toda la nueva demanda se distribuiría uniformemente en grupo de 32 alumnos,7 estimándose un costo unitario por aula de construcción que incorpora en su costo un componente adicional que prorratea los costos de los servicios complementarios a cada aula (laboratorios, rejas perimetrales, oficinas administrativas, etc.). La necesidad de nuevos plantes se estima a partir de considerar un promedio de 2778 alumnos por escuela de educación media superior, en tanto que los costos de operación son calculados a partir de un gasto por alumno de 27,000 pesos anuales.9 Todos los cálculos se realizan a costos del año 2011.
Los resultados del modelo son los siguientes:
Por otra parte y suponiendo que se diera un cambio significativo y constante en las tasas de eficiencia terminal de la secundaria al igual que un incremento en la eficiencia terminal de la educación media, cabría esperar un incremento significativo y constante en la demanda en este nivel educativo que permitiera alcanzar el 100 por ciento de cobertura en los tiempos previstos por el legislador, de ser así los resultados del modelo y sus implicaciones presupuestales son los siguientes:
2. Municipios de la República Mexicana donde existen Escuelas Secundarias pero no se cuenta con servicios de Educación Media Superior.
Una primer estrategia de política para atender la obligatoriedad puede ir encaminada a establecer bachilleratos en aquellos municipios donde existen escuelas secundarias pero que no existen servicios de educación media superior, de acuerdo con datos provenientes de la estadística 911, existen 310 municipios donde hay planteles de secundaria pero no existen bachilleratos.
Se estima que dotar de infraestructura y equipamiento de acuerdo a la modalidad del sistema de bachillerato que corresponda en función a la egresión de secundaria puede alcanzar el orden de los 1,200 millones de pesos, en tanto que los costos de operación pueden alcanzar los 500 millones de pesos por año.
3. Financiamiento
Tomando en cuenta el hecho que la reforma constitucional mantiene las competencias concurrentes en materia de financiamiento entre las entidades y la federación, sin que en principio cambie la relación existente, la ampliación presupuestal necesaria para alcanzar los objetivos de la reforma debe seguir dos líneas generales; por una parte se deben ampliar los recursos en el ramo 11, concretamente en el programa presupuestas U24 "Expansión de la Oferta Educativa en Educación Media Superior" que permita al Gobierno Federal contar con recursos para aportar la contraparte federal de la ampliación de servicios en los organismos descentralizados estatales que son cofinanciados por el Gobierno Federal y los Gobiernos Estatales y por otra parte con el fin de apoyar a las entidades el cumplimiento de su pari passu así como dotar de recursos adicionales que permitan apoyar la operación y ampliación de servicios en aquellos sistemas que son financiados totalmente con recursos estatales, se propone se efectúe una reforma a la Ley de Coordinación Fiscal a fin de incorporar un fondo de aportación federal orientado a la transferencia de recursos económicos complementarios para la financiar los gastos de operación derivados de la ampliación de servicios, tanto en los organismos financiados totalmente por el erario estatal como los financiados por partes iguales por La Federación y la Entidades Federativas.
Este fondo puede incorporase como parte de los fondos previstos en el artículo 25 de la citada ley bajo la denominación: Fondo de Aportaciones para la Educación Media Superior (FAEMS), la fórmula para su distribución puede ser elaborada a partir de la estimación de las necesidades de ampliación de servicios incluyendo en su cálculo un componente que pondere la carga financiera que los servicios de educación media superior que son prestados enteramente con cargo a la hacienda pública estatal con base a las necesidades de cobertura, absorción, rezago, infraestructura, estructura administrativa y académica. Estos recursos adicionales pueden ser presupuestados año con año en el Ramo 25 del PEF para su posterior regularización en el FAEMS.
Por otra parte a fin de cumplir la intención del legislador establecida en el Artículo Tercero Transitorio del decreto que hace obligatoria la EMS, respecto a la implementación de presupuestos plurianuales que aseguren recursos económicos crecientes para infraestructura, una alternativa es la inclusión de los recursos necesarios para ampliar, equipar y dar mantenimiento a la infraestructura dentro del Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM) previsto en el artículo 39 de la ya citada Ley de Coordinación Fiscal, mismo que a la letra dice: Fondo de Aportaciones Múltiples se determinará anualmente en el Presupuesto de Egresos de la Federación por un monto equivalente, sólo para efectos de referencia, al 0.814 por ciento de la recaudación federal participable a que se refiere el artículo 2o. de esta Ley, según estimación que de la misma se realice en el propio presupuesto, con base a lo que al efecto establezca la Ley de Ingresos de la Federación para ese ejercicio. Para el entero de estos recursos, no procederán los anticipos a que se refiere el segundo párrafo del artículo 7o. de esta Ley", mediante la modificación del factor de referencia indicado en este artículo, lo que permitirá asegurar que año con año se asignen recursos para infraestructura, sin necesidad de incluir los proyectos en forma específica cada año en el Proyecto de Presupuesto de Egresos como actualmente establece las normas para la asignación de presupuestos plurianuales.
La inclusión de estos fondo en el FAM, conlleva la reforma al artículo 40 de Ley de Coordinación para incorporar dentro de la población objetivo del fondo la infraestructura y el equipamiento de Educación Media Superior en cualquiera de sus modalidades.
Conclusiones
• Por lo menos en el corto plazo, de no incrementarse la eficiencia terminal en la educación secundaria y aumentar la eficiencia terminal en la EMS, no obstante la obligatoriedad de la EMS no es de esperarse que la demanda por servicios educativos vaya a sufrir un incremento importante y continuará con el incremento inercial que hasta la fecha ha mantenido.
• Las mayores presiones se presentarán en aquellas entidades que están bajo una fuerte presión migratoria y en aquellas cuyas tasas de absorción se encuentran abajo del 90 por ciento.
• Se puede implementar como un punto de arranque, una política orientada a dotar de servicios de Educación Media Superior a aquellos municipios donde existiendo egresados de secundaria no existan servicios de EMS públicos.
• A partir del ciclo escolar 2019 se espera una disminución paulatina de la población en edad de asistir a EMS, y por otro lado la matrícula en la EMS se mantiene ya que se prevé un aumento en la cobertura.
• De acuerdo con la tendencia al despoblamiento de los centros urbanos de las zonas metropolitanas y la disminución de la matrícula en secundaria, se espera una subutilización de la infraestructura educativa existente por lo que se puede analizar como alternativa a la construcción de nuevos espacios educativos el transporte de los estudiantes a dichas instalaciones o la reutilización de las misma.
• Es importante resaltar la necesidad de contar con un marco normativo nacional aplicable a la totalidad de subsistemas que permita hacer realidad el libre tránsito y la portabilidad de estudios entre los diversos subsistemas educativos, así como los criterios de retención, a fin de poder impactar en los indicadores de calidad que inciden en la cobertura educativa.
• Con el propósito de incrementar los índices de cobertura, absorción y eficiencia terminal de la Educación Media Superior, se requiere fortalecer la influencia que tiene la educación media básica hacia este tipo educativo.
• Para atender la demanda educativa en los municipios donde se carece del servicio de Media Superior, es importante impulsar la educación abierta y a distancia, mediante diversos mecanismos de difusión con el objeto de dar certeza y confianza a la población que carece de un servicio de formación presencial.
• A fin de dotar de soporte legal y de mecanismos prácticos para la asignación y distribución de los recursos se considera que la Ley de Coordinación Fiscal es el Instrumento idóneo.
Notas
1 Decreto por el que se declara reformado el párrafo primero; el inciso c) de la fracción II y la fracción V del artículo 3o., y la fracción I del artículo 31 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. DOF: 09/02/2012.
2 Se considera el rango de edad de 16 a 18 años
3 Las estimaciones se hacen a partir de considerar un bachillerato de 3 años, agrupando en toda la cohorte la población que en ese periodo debió estar cursando la Media Superior, la tasa de cobertura que se expone es la correspondiente a la tasa bruta.
4 Principales cifras del Sistema Educativo de República Mexicana DGPP/SEP.
5 Educación Media Superior en México. Informe 2010-2011. INEE 2011.
6 La teoría del capital humano, establece que los individuos invertirán tiempo y recursos en su educación en tanto los retornos esperados por el efecto de una mayor preparación son mayores a los costos de oportunidad de no incorporarse al mercado de trabajo y seguir en la escuela.
7 Sistema Educativo Nacional. Principales Cifras ciclo escolar 2010-2011. DGPyP SEP.
8 Ibídem.
9 Ibídem.
Consulte www.siclapueblanoticias.blogspot.mx
No hay comentarios:
Publicar un comentario
Nota: solo los miembros de este blog pueden publicar comentarios.