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Política
presupuestaria educación superior
En la
década de 1970, la falta de criterios para la asignación del financiamiento
público a las Instituciones Públicas de Educación Superior (IPES) tuvo como
consecuencia un modelo inercial y negociado que estuvo ligado a la matrícula
total inscrita en cada institución; así como en la capacidad de negociación
política de cada una de las instituciones. Este modelo fue remplazado por otro
basado en el tamaño de la plantilla de los trabajadores, pero la falta de
políticas públicas definidas y la negociación política para la asignación de
los recursos públicos tuvieron como consecuencia un proceso de expansión sin
regulación que profundizó las brechas de cobertura y calidad.1/
En este
contexto, la primera acción importante de política pública se dio con la
promulgación de la Ley para la Coordinación de la Educación Superior, publicada
el 29 de diciembre de 1978, cuyo propósito fue regular la distribución de
recursos mediante dos tipos de financiamiento: el ordinario, destinado al gasto
corriente de las IPES, y el extraordinario, basado en acciones de desarrollo
institucional, criterios de desempeño académico y el establecimiento de reglas
para la asignación y utilización de los recursos públicos de la federación, de
los estados y de los municipios.2/
Este
cambio marcó el inicio de un sistema de educación superior con cobertura
nacional, que se acompañó de un proceso de federalización del financiamiento de
la educación superior, por el que las instituciones de educación superior
estatales, que eran financiadas en su mayor parte por los respectivos gobiernos
locales, dependerían en su mayor parte del subsidio federal, con el consecuente
rezago de las aportaciones estatales.3/
El
presupuesto en educación superior en la década de los años ochenta padeció los
efectos de la crisis económica producto del endeudamiento externo y el descenso
de los precios del petróleo, provocando un decremento significativo del gasto
público y de los recursos destinados a las IPES.4/ En este
contexto, el financiamiento público a la educación superior se redujo
significativamente, mientras que en 1982 se le había destinado 0.72% del PIB,
para 1984 la inversión federal había caído a 0.53%; en sólo una década el gasto
federal en educación superior perdió la quinta parte de su valor.5/ De 1989
a 1994, la matrícula de este nivel educativo tuvo un crecimiento de 14.4%,
mientras que el gasto federal en educación superior creció únicamente en 2.2%,
en promedio, por año.
En la
década de 1990, se realizaron acciones con el propósito de transitar del modelo
de financiamiento inercial y negociado a otro sustentado en la competencia y el
desempeño institucional, el cual tendría como eje la evaluación. De esta forma,
junto con el financiamiento ordinario, destinado fundamentalmente al pago de
nómina y a los gastos de operación, se otorgarían recursos adicionales, de
carácter extraordinario, a fin de apoyar proyectos específicos de mejoramiento
de la calidad en las IPES.6/ Sin embargo para 1995, debido a una
nueva crisis financiera, el gasto federal en educación superior volvió a
decrecer, esta vez en 5.3%, mientras que la matrícula continuó creciendo,
llegando a su punto máximo en 1997, con un incremento de 14.7%.
A partir
de 2001, el Gobierno Federal ubicó en el centro de la política educativa el
tema de la calidad, e impulsó la vinculación entre la evaluación y el
financiamiento para la educación superior. En este sentido, en el Programa
Nacional de Educación 2001-2006 se establecieron los compromisos de incrementar
la inversión en educación superior pública, fortalecer presupuestariamente los
programas de apoyo al mejoramiento de la calidad y operar un nuevo esquema de
subsidio, además de impulsar la rendición de cuentas y fomentar nuevas fuentes
de financiamiento.7/
Para dar
continuidad a la política educativa de elevar la calidad de la educación, el
Programa Sectorial de Educación 2007-2012 se propuso impulsar la formulación e
instrumentación de una política de Estado para el financiamiento de la
educación superior y promover reformas para transitar hacia un esquema de
financiamiento multianual, a fin de dar certidumbre a las instituciones
públicas de educación superior y alentar la planeación de largo plazo,8/ como
medios para impulsar el desarrollo institucional y, consecuentemente, aumentar
la cobertura y mejorar la calidad de los servicios educativos. Asimismo, se
estableció el compromiso de elaborar un nuevo modelo de financiamiento
sustentado en esquemas de asignación objetivos y transparentes.
En este
contexto, el Programa presupuestario U006 “Subsidios Federales para Organismos
Descentralizados Estatales” de la Secretaría de Educación Pública (SEP), que
tiene antecedentes en distintos programas presupuestarios que se han sucedido
desde 1976, se ha constituido en la principal fuente de recursos ordinarios
para las IPES estatales con la figura jurídica de Organismos Descentralizados
Estatales (ODE),9/ ya que
aporta entre 50 y 92% del presupuesto de estas instituciones. Entre 85 y 90% de
los recursos del programa se destinan al pago de nómina del personal docente y
administrativo de los planteles (el resto se dedica a gastos de operación).
De
acuerdo con lo establecido en los convenios de apoyo financiero, suscritos por
la SEP y los gobiernos locales de los estados, este programa tiene por objeto
contribuir al sostenimiento financiero de las distintas instituciones
educativas beneficiadas.
Este
programa financia únicamente a instituciones ya creadas, por lo que complementa
otros programas de la SEP destinados a crear nuevas instituciones o a ampliar
la capacidad de las ya instaladas, lo que permite mantener, ampliar y
diversificar la oferta educativa de los ODE.10/
El
número de ODE, en 2012, fue de 352 instituciones, y representó el 38.0% del
total de instituciones públicas de educación superior existentes en el país
(927), las cuales difieren en antigüedad, grado de desarrollo, cobertura,
ubicación, vocación, población que se atiende y perfil de estudiantes y
profesores. El número de ODE se muestra en el cuadro siguiente:
NÚMERO
DE ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS ESTATALES DE EDUCACIÓN SUPERIOR POR UNIDAD
RESPONSABLE Y SUBSISTEMA, 2012
Unidad
Responsable
Subsistema
Instituciones Localización
DGESU1/ DGEST2/ CGUT3/
Universidades
Públicas Estatales (UPES) 34 31
estados
Universidades
Públicas Estatales con Apoyo Solidario (UPEAS) 23 12 estados
Universidades
Interculturales (UI) 10 10
estados
Institutos
Tecnológicos (IT) 130 24
estados
Universidades
Tecnológicas (UT) 104 31
estados
Universidades
Politécnicas (UP) 51 25
estados
Total
352 31
estados
FU
Elaborado por la ASF con base en la información proporcionada por la SEP,
mediante los oficios núm. DGPyRF.-30.2/5362 del 28 de junio de 2013 y
DGPyRF.-20.2/6954 del 6 de agosto de 2013.
1/
Dirección General de Educación Superior Universitaria.
2/
Dirección General de Educación Superior Tecnológica.
3/
Coordinación General de Universidades Tecnológicas.
En 2012,
la proporción del gasto del Programa presupuestario U006 “Subsidios Federales
para Organismos Descentralizados Estatales” representó el 44.6% de los
85,958,190.8 miles de pesos aprobados a la Subfunción 03 “Educación Superior”.
En este
año el programa operó mediante convenios de apoyo financiero suscritos por la
SEP y los gobiernos locales de los estados, en los cuales se estableció el
monto asignado a cada IPES apoyada; en estos documentos se señaló que el
subsidio tenía por objeto contribuir al sostenimiento de las instituciones, por
lo que los recursos otorgados se destinaron a cubrir el gasto de servicios
personales y los gastos de operación. No obstante, en estos instrumentos
jurídicos no se definió con precisión el destino de los recursos, ya que cada
institución beneficiada los empleó para atender el costo de las actividades
realizadas, como la docencia o funciones de investigación, difusión de la
cultura y extensión y vinculación.
El
porcentaje de participación de los recursos federales que otorgó el Gobierno
Federal, mediante el Programa presupuestario U006 “Subsidios Federales para
Organismos Descentralizados Estatales”, para los subsistemas de Institutos
Tecnológicos, Universidades Tecnológicas y Universidades Politécnicas
correspondió al 50.0% del presupuesto anual de las instituciones beneficiadas,
mientras que el 50.0% restante fue aportado por el gobierno de los estados. Por
su parte, la aportación federal para Universidades Públicas Estatales, las de
Apoyo Solidario y las Interculturales fue variable, debido a la falta de
criterios homogéneos para su financiamiento.11/ En
promedio, para estos subsistemas, la federación aportó 62 centavos de cada peso
del presupuesto de las instituciones beneficiadas.
3. Modelo
de Financiamiento de la Educación Superior
En 2012,
el modelo de financiamiento que operó la SEP para apoyar el sostenimiento de
las Instituciones Públicas de Educación Superior no contó con elementos para
contrarrestar el carácter inercial y no equitativo de la asignación de los
recursos para educación superior, ya que el principal criterio para la
determinación de los apoyos fue el pago del personal docente y administrativo,
sin considerar los elementos establecidos en la planeación y sectorial para
avanzar hacia un nuevo modelo con esquemas de asignación objetivos y
transparentes, sustentado en los principios de equidad, suficiencia,
transparencia, corresponsabilidad, desempeño institucional y calidad de la
educación.
12-0-11100-07-0370-07-004
Recomendación al Desempeño
Para que
la Secretaría de Educación Pública realice un estudio de las necesidades
financieras y de desarrollo de las Instituciones Públicas de Educación Superior
y, con base en sus resultados, elabore un nuevo modelo de financiamiento
objetivo y transparente sustentado en los principios de equidad, suficiencia,
transparencia, corresponsabilidad, desempeño institucional y calidad de la
educación.
7. Crecimiento
del presupuesto ejercido por Programa presupuestario U006
“Subsidios Federales para Organismos Descentralizados Estatales” y la
matrícula beneficiada
De 2008
a 2012, el subsidio federal que otorgó el Programa presupuestario U006
“Subsidios Federales para Organismos Descentralizados Estatales” a las IPES con
la forma jurídica de ODE, se incrementó, en términos reales, en 71.3%, al pasar
de 23,451,218.9 a 40,165,844.9 miles de pesos. Por su parte, el crecimiento de
la matrícula fue de 35.1%, al pasar de 1,087.6 miles de alumnos en el ciclo
escolar 2008-2009, a 1,469.7 miles de alumnos en el ciclo escolar 2012-2013, lo
que representó una diferencia de 36.2 puntos porcentuales en relación con el
aumento que registró el subsidio federal, por lo que el crecimiento de la
matrícula de alumnos inscritos en IPES beneficiadas, no se relacionó con el
incremento de los subsidios que otorgó el programa, debido a que entre 80 y 95%
del subsidio ordinario se destinó al pago de nómina y a los gastos de
operación, esta situación significó que las instituciones educativas tuvieron
que obtener recursos de otros programas de la SEP para incrementar su cobertura.
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